導讀：跟企事業單位辦幼兒園轉制涉及的產權問題不同的是，小區配套幼兒園的產權問題是幼兒教育體系中新出現的問題。在城鎮化過程中，小區配套幼兒園是幼兒教育事業發展的增量，它既考驗城市發展過程中社會公共服務的供給能力，也是企事業單位剝離幼兒園后解決體制轉換，重新布局幼兒教育供給體系的契機。然而，小區配套幼兒園的問題卻暴露了我國整體推進制度建設能力的缺陷。

　　“體制”是以所有制和資源配置方式為基礎建立起來的一系列基本制度的總稱。基本的體制類型有計劃經濟體制和市場經濟體制兩種，處于它們之間的是計劃經濟和市場經濟的混合體制。絕大多數國家的體制都處于計劃經濟和市場經濟之間，有些國家更加像賴市場手段，而有些國家則更加依賴計劃手段。從中國國家層面上說，“轉制”就是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變；對于具體的部門來說，“轉制”就意味著為適應市場經濟的要求而進行一系列基本制度的調整。

　　在上世紀9O年代，我國確立了建立社會主義市場經濟的體制改革總方向。從計劃經濟向市場經濟轉型是一個巨大的社會工程，需涉及大規模制度變化，屬于人類所能想像的最復雜的經濟和社會過程之列①。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》一文中指出過，社會緒櫥中一個因素的改變，便會引起整個結構的改變⑦。在建立市場經濟體制的過程中，涉及的絕不只是企業，幼兒教育作為社會體系的一部分不可能不受到經濟體制改革的影響。因此，從經濟學的角度分析幼兒教育的供給、需求和價格問題，審視幼兒教育的體制問題，符合在市場經濟條件下重構新型幼兒教育體系的要求。

　　一幼兒教育體系面臨的基本供蛤問題

　　為什么政府要提供幼兒教育?對這個問題，從不同的角度看會有不同的答案。從經濟學角度講，幼兒教育的供給在許多方面存在市場失靈(manet￡曲1re)。具體來說，幼兒教育具有很高的社會效益，如培養兒童的親社會行為、健康生活方式等，這已經被許多研究成果所證實。但在價格機制的作用下，幼兒教育只能供給那些能夠支付費用且有需求的人，市場不能向社會各個階層供給幼兒教育，如果政府不提供，則社會整體的幼兒教育會出現需求不足，民眾尤其是處于社會不利地位的群體會因為無力負擔幼兒教育的費用而被排斥在外。

　　政府有義務提供幼兒教育，但資源總是稀缺的，這是經濟學得以建立的前提。如果沒有稀缺性，也就沒有必要進行選擇的分析和決策。因此，要形成新的幼兒教育供給體系，必須回答形成教育供給的幾個基本問題。

　　1．幼兒教育供給的渠．

　　幼兒教育并不屬于義務教育，除政府之外，家庭也是承擔幼兒教育責任的當然人選，家庭有責任為子女分擔教育成本。然而，對貧困和處境不利的群體，政府應該提供幼兒教育，這既是社會穩定的要求，也是人類道德和政府行政倫理的必然選擇。對不利群體提供公共服務，是預防和減少社會矛盾的重要措施，預防的效果要優于對社會問題的治療，其長期收益是非常高的。在政府財政性供給的幼兒教育中，雖然主要矛盾表現為中央和地方政府的責任分配與財權不相匹配，但更加隱蔽和深層次的問題是教育財政投入按照隸屬關系而非責任的類別加以分配。從目前看，有限的幼兒教育經費都從現行的政府、事業單位、教育部門預算的渠道撥付，政府辦園的經費預算在政府辦公經費中列支，企事業單位和教育部門辦園的經費也在各自的預算中列支，而不屬于這個體系的幼兒教育機構卻缺乏納入經費預算的渠道。真正為一般民眾服務的幼兒教育機構，如街道幼兒園、小區幼兒園、農村幼兒園等無法得到政府的資助。即使增加幼兒教育投入，如果沒有理順投入體制，則增加部分仍然很難到達政府應該支持的地方。因此，對中國來說，首先要實現的是全部幼兒教育機構的投入責任在不同層級政府間的劃分，而不是由不同層級政府分別負責各自幼兒園的投入。

　　2．幼兒教育供給的結構

　　幼兒教育供給結構是指幼兒教育投入在城鄉之間、地區之間、不同類型教育機構之間的分配比例。在資源不足的情況下，要根據社會福利的改進原則，確定有限幼兒教育資源配置的優先順序，讓最需要社會公共服務的群體獲得幼兒教育。將幼兒教育資源配置給最需要政府幫助否則就無法接受幼兒教育的群體，是整個社會福利最大化的要求。在幼兒教育資源有限的條件下，資源配置目標首先是向不利群體提供基本的幼兒教育和社會干預服務，但要實現這個目標，還需要以建立公共財政制度為前提，真正將財政的責任落實到為社會提供公共服務上來。為了實現這一階段性目標，政府應該在保持原有存量不變的前提下，在幼兒教育財政供給的增量部分體現自己的責任。也就是說，考慮到改革的難度和制度變革的過程性特點，幼兒教育的財政供給暫時采用“雙軌制”，在原有的體制之外將政府增加的幼兒教育投入與政府幼兒教育供給的優先順序結合起來④o采用增量改革戰略，為的是減少改革阻力，積蓄改革力量，縮短改革進程，最終目標還是建立政府財政性幼兒教育供給與政府公共服務優先順序相匹配的供給體系。

　　3．幼兒教育供給的形式

　　在政府提供教育的情況下，采取怎樣的供給形式才能提高資源的使用效率呢?這是一個頗具挑戰性的問題。目前，在美國引起廣泛爭論的學券制、特許學校運動，英國正在實踐的大學撥款體制改革，實際上都是在探討更加有效的教育供給形式。對這個問題的探討，在短時期內不可能達成共識，但有些原則已經益明確。

　　在保證幼兒團教育的基礎上拓展社會服務職能在保證幼兒園教育正常進行的情況下，對部分幼兒圓進行改造，提供兒童早期干預服務或社區活動中心，通過關聯服務的開發，提高幼兒教育投人婚社會效益。在基層牡區和農村地區進行這種實戰，對于提高社會參與程廖建設和諧社會，推行健康生活方式都有巨大影響。這種通過拓展社會服務職能提高幼兒教育財政供給社會效益的做法，已經在英國的“確保開端”項目中得以體現。

　　研究與探索(完善相關制度，激勵更多的社會群體提供幼兒教育服務除了承擔社會公共服務的投入外，政府的根本責任是提供經濟社會順利運行所必需的制度基礎、制度服務和制度環境。和其他教育階段相比，幼兒教育階段民辦教育的比重非常大。2003年，公辦幼兒園總數為6．11萬所，民辦園總數為5．55萬所，幾乎占半壁江山；在園幼兒中，有24％在民辦幼兒教育機構中。如何在價格管理、質量監控上既體現公共利益，又能為民辦教育的健康發展提供支持，需要在價格管制、質量管制的框架下進行長期的政策調適。保持社會公正是轉型時期的一個尖銳問題⑥。政府到底承諾多大程度的幼兒教育責任?誰來提供幼兒教育?在資源有限的情況下，首先為誰提供幼兒教育?采取什么方式提供幼兒教育?這些都是幼兒教育體制重構過程中政策制定者首先要面對的問題，也是世界范圍內各國政府普遍考慮的基本政策問題。對這些問題的回答已經超越了幼兒教育的專業范圍，成為重要的政策問題。

　　二、幼兒教育體系面臨的產權問題

　　在向市場經濟轉型的過程中，除了要在市場經濟的框架下思考幼兒教育供給的幾個基本問題，確定體制發展的方向外，還要考慮計劃經濟體制下幼兒教育體制如何轉型。這就涉及產權的流轉和界定等問題。根據中國現階段的實際情況，幼兒教育體制的重構涉及的產權主要表現為企事業單位辦幼兒園的產權變更，新建小區配套幼兒園的產權界定。這兩個問題一個是幼兒教育體系的存量改革問題，另一個是幼兒教育體系增量部分的界定問題。

　　1．企事業單位辦幼兒園轉制的產權問題

　　在計劃經濟體制下，我國通過四個渠道興辦幼兒教育：政府辦、企事業單位辦、集體辦和教育部門辦。除教育部門和部分集體辦幼兒園作為社會公共服務機構存在x／I,，其他渠道興辦的幼兒園大多以單位福利形式存在，幼兒園的經費預算列在后勤福利開支中，其發展能力取決于所屬機構獲得資源的能力。這樣，機構能力的差別就成為幼兒園辦園水平差別的直接原因。在這種辦園體制下，雖然在建國之初的學制中就將幼兒教育作為基礎教育的

　　初始階段歸口教育部管理，之后國務院辦公廳轉發的教育部等部門(單位)《關于幼兒教育改革與發展的指導意見>(國辦發[2003]13號)等文件中又多次強調教育部門對幼兒教育的管理職能，但在條塊分割的幼兒教育體制下，教育部門很難實現對幼兒教育事業的統一規劃和管理。企事業單位剝離社會服務職能，應該說為幼兒教育事業回歸社會公共服務性質，打破幼兒教育服務的單位樊籬，建立起社會公共服務性的、開放的幼兒教育體系提供了契機。然而，在轉制過程中進行一系列制度調整，會面臨諸多問題，引發諸多矛盾，而我國的社會基本制度，如產權流轉、利益博弈制度、社會保障制度的短缺也加深了轉制過程的復雜性和艱巨性。

　　①幼兒園轉制的目標首先要考慮公共服務功能的保持和改進’和商業資產流轉過程中尋求資本價值最大化不同的是，社會服務性資產的流轉首先考慮的是流轉后社會服務功能能否最大程度地保持和改進，所以，社會服務性資產的流轉不一定給出價最高的機構和個人。

　　目前，在我國企事業單位辦幼兒園改制實踐中，人們對市場經濟的理解非常狹隘，往往分不清市場經濟的應用界線，將“市場經濟”擴大為“市場社會”，將出價多少、小團體利益凌駕于公共服務職能之上，甚至在政策上將資產的最大化作為企事業單位辦幼兒園轉制的目標。雖然有些政策考慮到這一點，提出保持公有性質等措施，但這些措施大多帶有強烈的“堵”的色彩，對轉制的目標并沒有清晰的認識。·

　　②幼兒園轉制最核心的內容是程序正確和各種利益充分表達在企事業單位辦幼兒園轉制過程中，一些地方要么將經濟利益作為目標，要么將保持公有制作為解決問題的最終方案，認為只要是公有的，就是為公共服務的。實際上，公有制并不能自動保證原有社會服務功能的保持和改進，它需要一些具體的制度作為條件。沒有這些條件，一些公立幼兒園便會在辦學行為上只謀求公立幼兒園的利益，而規避公立幼兒園的責任。“產權流轉”是伴隨資產轉移，各個利益相關者之間就責任、權利等進行討價還價的過程。在這個過程中，最關鍵的因素是程序正確和各種利益能夠充分表達。各個利益相關者應在明確的轉制目標的引導下，在相互協商和妥協的過程中，充分表達各自的利益，在一定的程序下討論“轉制”設計。

　　2．小區配套幼兒園的產權問題

　　跟企事業單位辦幼兒園轉制涉及的產權問題不同的是，小區配套幼兒園的產權問題是幼兒教育體系中新出現的問題。在城鎮化過程中，小區配套幼兒園是幼兒教育事業發展的增量，它既考驗城市發展過程中社會公共服務的供給能力，也是企事業單位剝離幼兒園后解決體制轉換，重新布局幼兒教育供給體系的契機。然而，小區配套幼兒園的問題卻暴露了我國整體推進制度建設能力的缺陷。城市發展以小區建設為主要方向，然而對小區的配套幼兒園是由政府還是由民辦。

　　作者：曾曉東

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